شورای شهر چه اختیاراتی دارد و چه اختیاراتی ندارد
شورای شهر شهردار را انتخاب و بر بودجهٔ شهرداری نظارت می‌کند، ولی قانون ملی تصویب نمی‌کند. مرز اختیار و ممنوعیت را از قانون شوراها بخوانید.
شورای اسلامی شهر برای ادارهٔ امور محلی همان شهر ساخته شده است: انتخاب شهردار، تصویب بودجه و مقررات مالی شهرداری در چارچوب قانون، و نظارت بر اینکه شهر فروخته یا رها نشود. برای کشور ساخته نشده است. قانون مجازات، سیاست خارجی، بودجهٔ کل کشور، و نصب وزیر از درِ این شورا بیرون نمی‌آید. بیشتر دعواهای عمومی بر سر شورا از همین جابه‌جایی انتظار می‌آید. مردم از عضو شورا کار نماینده می‌خواهند، یا از نماینده کار عضو شورا، و هر دو را ناتوان می‌بینند.
این مقاله مرز را از قانون تشکیلات شوراها می‌گوید. فهرست ریز وظایف در خود قانون بلند است و ممکن است با اصلاح عوض شود. اینجا ستون‌های اختیار و ستون‌های ممنوعیت را جدا می‌کنیم تا پرونده و خبر روی ستون درست بایستد.
اختیارهایی که واقعاً محلی‌اند
انتخاب شهردار مهم‌ترین فعل سیاسی شوراست. شهردار منتخب مستقیم صندوق شهر نیست. شورا فرد را انتخاب و برای صدور حکم معرفی می‌کند. عزل او هم مسیر رأی شورا و حکم قانونی را دارد، نه مسیر تجمع تنها. پس نقد چهارسالهٔ شهرداری دو مخاطب دارد: کسی که شهر را اداره کرده، و شورایی که او را برگزیده و باید نظارت می‌کرده. یکی دانستن این دو، یا شهردار را مصون می‌کند یا شورا را به مجری روزانهٔ کوچه تقلیل می‌دهد.
تصویب بودجهٔ شهرداری اختیار مالی اصلی است. درآمد عوارض، کمک‌ها، و هزینه‌های عمرانی و جاری شهرداری در این سند می‌آید. این بودجه، بودجهٔ آموزش و پرورش یا بودجهٔ نیروی انتظامی در آن شهر نیست. اگر ردیفی در بودجهٔ کل کشور برای طرحی ملی در همان شهر باشد، مسیر تصویبش مجلس است نه صحن شورا. فرق دو بودجه در نماینده و عضو شورا هم گفته شده است.
نظارت بر شهرداری ستون سوم است. شورا می‌تواند گزارش بخواهد، تذکر بدهد، و در حدود قانون مصوبه را پیگیری کند. نظارت خوب یعنی سند علنی، سؤال مکتوب، و آثار قابل‌دیدن در اصلاح بودجهٔ سال بعد. نظارت بد یعنی دخالت موردی در استخدام یک شخص یا تماس برای یک پروانه. قانون دومی را ممنوع کرده است، حتی اگر به نام «پیگیری مردمی» انجام شود.
مقررات محلی، نام‌گذاری، و تصمیم‌های خدمات شهری در حدی که قانون اجازه داده جزو کار شوراست. این مقررات اگر با قانون کشور معارض باشند اعتبار ندارند. شورا قانون اساسی کوچک تصویب نمی‌کند. در محدودهٔ تفویض‌شده تصمیم می‌گیرد.
تعداد اعضایی که این کارها را می‌کنند تابع جمعیت است: از پنج نفر در شهرهای تا پنجاه هزار نفر تا بیست و یک نفر در تهران. جمعیت، قدرت حقوقی شورا را به قدرت قانون‌گذاری ملی تبدیل نمی‌کند. فقط هیئت ناظر را بزرگ‌تر می‌کند. ملاک جمعیت، سرشماری رسمی است.
ممنوعیت‌هایی که جلوی تبدیل نظارت به بنگاه را می‌گیرد
شورا یا هر عضوش حق ندارد در نصب و عزل کارکنان دهیاری، شهرداری، یا شرکت‌ها و مؤسسات وابسته دخالت کند یا به آن‌ها دستور بدهد. واگذاری مسئولیت اجرایی، عضویت هیئت‌مدیره، و مدیریت عامل به اعضای شورا در همان مجموعه‌ها ممنوع است. این ماده قلب مرز ناظر و مدیر است. شهری که عضو شورا عملاً معاون شهردار شده، ساختار قانونی‌اش را دور زده است.
اعضای شورا و بستگان درجهٔ یک آن‌ها حق معامله با شهرداری، دهیاری، و سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته را ندارند. انعقاد قرارداد ممنوع است و تخلف، علاوه بر لغو قرارداد، می‌تواند به سلب عضویت و ارسال پرونده به مرجع صالح برسد. استفادهٔ شخصی از اموال و امکانات شورا و شهرداری هم ممنوع است.
هدایای شخصی نامتعارف مرتبط با مسئولیت برای شهردار، دهیار، و اعضای شورا ممنوع است. اگر ناچار به دریافت شوند باید عین هدیه را ظرف مهلت قانونی به دستگاه تحویل دهند. پرداخت‌های نقدی و غیرنقدی باید علنی شود. این تبصره برای این است که «هدیهٔ عرفی» پوشش قرارداد پنهان نشود. آیین‌نامهٔ حد هدیه را مرجع مقرر در قانون مشخص می‌کند، نه عرف ستاد انتخاباتی.
آرای کمیسیون‌های مادهٔ صد، تغییر کاربری، پروانه و پایان‌کار که به نام مدیران شهرداری، دهیار، اعضای شورا و بستگان درجهٔ یک صادر می‌شود باید دوره‌ای به صورت عمومی منتشر شود. انتشار، خودِ ممنوعیت معامله نیست. ابزار دیدن تعارض است. شهر بدون این انتشار، نظارت عمومی را به شایعه موکول می‌کند.
آنچه نباید از شورا خواست
نباید خواست قانون کار، قانون مالیات ملی، یا آیین دادرسی را اصلاح کند. می‌تواند از راه شورای استان و شورای عالی استان‌ها، طبق اصل یکصد و دوم قانون اساسی، طرحی در حدود وظایف محلی پیشنهاد کند تا مجلس بررسی کند. پیشنهاد، تصویب مجلس نیست. مسیر قانون هنوز مسیر مجلس است.
نباید خواست وزیر را استیضاح کند، سفیر معرفی کند، یا هیئت نظارت انتخابات مجلس باشد. نباید خواست اختلاف دو شهروند بر سر مالکیت را رأی قضایی بدهد. شورا دادگاه نیست. نامهٔ معرفی به دستگاه قضایی هم حکم نیست.
نباید خواست خدمات دستگاه‌های ملی مستقر در شهر را جایگزین کند. مدرسه، کلانتری، و بیمارستان دولتی هر کدام دستگاه مسئول دارند. شورا می‌تواند ناهماهنگی شهری را فریاد بزند و در حد کاربری و خدمات شهرداری همراهی کند. بودجه‌شان را جابه‌جا نمی‌کند.
دهیار و شورای روستا هم از شورا خواستنی نیست. آن نهاد جداست، حتی اگر شهر و روستا در یک شهرستان باشند. شرح در شورای روستا و شورای شهر است.
علی‌البدل، غیبت، و استمرار شورا
با استعفا، فوت، یا سلب عضویت، علی‌البدل به ترتیب آرا جایگزین می‌شود. دعوت از علی‌البدل در شورای شهر با فرماندار است. شورا برای یک غیبت طولانی، تا تعیین‌تکلیف، جانشین موقت هم دارد، در حدود تبصره‌های همان قانون. این طراحی باعث می‌شود شهر بدون انتخابات تازه، هیئت را کامل نگه دارد. مقایسه با خالی ماندن کرسی مجلس در میان‌دوره مفید است.
دورهٔ فعالیت چهار سال است، با مبدأیی که قانون و اصلاحیه‌های همان دوره گفته‌اند. عضو شورا وسط دوره با رأی تازهٔ مردمی عوض نمی‌شود، مگر آنکه سلب عضویت یا استعفا مسیر علی‌البدل را باز کند. نارضایتی سیاسی به‌تنهایی ابزار عزل قانونی نیست.
شفافیت به‌عنوان بخشی از اختیار نظارت
نظارت بدون سند، اظهار نظر است. قانون شوراها در اصلاحات اخیر گزارش هزینهٔ درآمدهای پایدار و مالیات بر ارزش افزوده را که بین شهرداری‌ها توزیع می‌شود، و انتشار اطلاعات پروانه و هدایا را جدی‌تر کرده است. عضو شورا که به این انتشار بی‌اعتناست، اختیار نظارتی‌اش را به اختیار تشریفاتی تقلیل داده است. رسانه و شهروند حق دارند سند بودجه‌ای را بخواهند که قانون خود شورا را مکلف به دیدنش کرده، نه اطلاعات محرمانهٔ خارج از آن تکلیف.
در سیاستمدار مسیر انتخابات شورا /villages-city-councils/elections است. صفحهٔ یک دوره وقتی کامل است که تعداد کرسی، منتخبان، و علی‌البدل را جدا نشان بدهد. علی‌البدل ذخیرهٔ قانونی است نه نامزد بازندهٔ فراموش‌شده.
اشتباه‌های رایج
اول: گفتن اینکه شورا شهر را «اداره» می‌کند به معنی امضای روزانهٔ شهردار. ادارهٔ اجرایی با شهرداری است و نظارت و انتخاب با شورا. دوم: نسبت دادن مصوبهٔ مادهٔ صد به رأی مستقیم عضو شورا، در حالی که کمیسیون ترتیب حقوقی خودش را دارد و تکلیف شورا بیشتر نظارت و جلوگیری از تعارض است. سوم: درخواست دخالت در استخدام. چهارم: یکی دانستن بودجهٔ شهر با بودجهٔ کشور. پنجم: فرض اختیار عزل هر مدیر دولتی مستقر در شهر. ششم: نادیده گرفتن ممنوعیت معاملهٔ بستگان درجهٔ یک.
بودجهٔ شهرداری را مثل قانون بودجه نخوانید
سند بودجهٔ شهرداری فهرست درآمد و هزینهٔ یک دستگاه محلی است. درآمدش ممکن است از عوارض نوسازی، عوارض صدور پروانه، بهای خدمات، و سهم‌های قانونی باشد. هزینه‌اش عمرانی و جاری است. عضو شورا که به کلیات رأی می‌دهد ولی ردیف‌های درشت را نخوانده، اختیار اصلی‌اش را تعطیل کرده است. خواندن مفید یعنی پرسیدن کدام ردیف نسبت به سال قبل جهش دارد، کدام بدهی به سال بعد منتقل می‌شود، و کدام پروژه بدون محل درآمد مانده است.
این سؤال‌ها با سؤال نماینده از لایحهٔ بودجهٔ کشور فرق دارد. آنجا بحث ردیف ملی و کلان است. اینجا بحث همان شهر است. رسانه‌ای که هر دو را «بررسی بودجه» بنامد و نهاد را نگوید، مخاطب را گیج می‌کند. عضو شورا هم اگر در نطق، کسری بودجهٔ دولت را به‌جای کسری شهرداری توضیح دهد، یا از پاسخ طفره رفته یا حدود سمتش را گم کرده است.
انتشار اطلاعات پروانه و پایان‌کار مربوط به مدیران و اعضای شورا و بستگان درجهٔ یک، مکمل همین نظارت مالی است. شهری که بودجه را مصوب می‌کند ولی پروانهٔ ملکی اعضای خودش را پنهان می‌کند، نیمهٔ نظارت را اجرا کرده است. مطالبهٔ این انتشار، دخالت در حریم خصوصیِ بی‌ارتباط نیست. تکلیف قانونی شفافیت تعارض منافع است.
شورا همچنین نباید اجرای روزمره را چنان دست بگیرد که شهردار به امضاکنندهٔ تشریفاتی تبدیل شود. انتخاب شهردار یعنی سپردن اجرا به او و نگه داشتن حق سؤال و، در چارچوب قانون، حق عزل. دخالت موردی در پیمان هر کوچه، هم ممنوعیت نصب و عزل و معامله را دور می‌زند و هم مسئولیت را چنان پخش می‌کند که هیچ‌کس پاسخگو نباشد.
جمع‌بندی
شورای شهر شهردار را برمی‌گزیند، بودجهٔ شهرداری را تصویب می‌کند، و بر ادارهٔ محلی نظارت می‌کند. قانون ملی نمی‌نویسد، کارمند عزل و نصب نمی‌کند، با شهرداری معامله نمی‌کند، و دستگاه قضایی نیست. قدرت واقعی‌اش در همین محدوده اگر به کار بیفتد زیاد است، چون زندگی روزمرهٔ شهر از همین بودجه و همین شهردار می‌گذرد. قدرت خیالی‌اش بیرون از قانون، فقط توقع تولید می‌کند و بعد بی‌اعتمادی.
جلسات شورا وقتی رسمیت دارد که حد نصاب قانونی اعضا حاضر باشند. مصوبهٔ بدون حد نصاب، حتی اگر موضوعش درست باشد، از نظر شکلی آسیب‌پذیر است. غیبت مکرر عضو، هم این حد نصاب را تهدید می‌کند و هم در قانون برای غیبت طولانی جانشینی موقت علی‌البدل را پیش‌بینی کرده است. شهری که همیشه با حداقل نفرات مصوبه می‌گذراند، از نظر سیاسی در اختیار چند نفر است و از نظر حقوقی یک غیبت تا ابطال فاصله دارد. انتشار حضور و غیاب، ابزار سادهٔ همین نظارت است و محرمانه نیست.
رابطه با شورای شهرستان و شورای استان هم باید در حد خودش بماند. نمایندهٔ شهر در شورای بالاتر، صدای آن شهر در هماهنگی منطقه‌ای است، نه مقام دوم شهرداری. مصوبات محلی شهر همچنان مال شورای همان شهر است. اگر این زنجیره در خبر به «دستور شورای استان به شهرداری» ترجمه شود، سلسله‌مراتب واقعی خراب شده است. شهرداری مجری مصوبات شورای شهر و قوانین کشور است، نه کارمند شورای استان.
عضو شورا در برابر مردم شهر پاسخ سیاسی می‌دهد، چون آن‌ها او را انتخاب کرده‌اند، و در برابر قانون پاسخ حقوقی، چون اختیارش سقف دارد. این دو پاسخ یکی نیست. نارضایتی مردم می‌تواند در دورهٔ بعد به رأی ندادن تبدیل شود. تخلف از ممنوعیت معامله یا دخالت در عزل و نصب، منتظر دورهٔ بعد نمی‌ماند و مسیر سلب عضویت و مرجع صالح را باز می‌کند. پرونده باید این دو نوع پاسخگویی را جدا نگه دارد.
پرسش‌های متداول
آیا شورای شهر قانون تصویب می‌کند؟
مقررات و مصوبات محلی در چارچوب قوانین کشور تصویب می‌کند. قانون سراسری محصول مجلس است. شورا فقط می‌تواند از مسیر پیش‌بینی‌شده به مجلس پیشنهاد بدهد.
شهردار را مردم انتخاب می‌کنند یا شورا؟
در این قانون، شورا انتخاب و معرفی می‌کند و حکم از مسیر قانونی صادر می‌شود. انتخاب مستقیم شهردار در صندوق جداگانه، قاعدهٔ این متن نیست.
عضو شورا می‌تواند به استخدام شهرداری دستور بدهد؟
نه. دخالت در نصب و عزل کارکنان شهرداری و مؤسسات وابسته ممنوع است.
اگر عضو شورا استعفا دهد انتخابات تازه برگزار می‌شود؟
نه لزوماً. عضو علی‌البدل به ترتیب آرا جایگزین می‌شود.
مقاله‌های مرتبط
- تفاوت نمایندهٔ مجلس و عضو شورای شهر
- شورای روستا و شورای شهر
- شرایط نامزدی در انتخابات شورای شهر و روستا
- پروندهٔ یک سیاستمدار چه بخش‌هایی باید داشته باشد
منابع پایه: قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، از جمله مواد تعداد اعضا، انتخاب شهردار، ممنوعیت دخالت در نصب و عزل، ممنوعیت معامله، و تکالیف انتشار. اصل ۱۰۰ و ۱۰۲ قانون اساسی. متن روزنامهٔ رسمی مقدم است.
